Planschade: welk percentage als normaal maatschappelijk risico?

Planschade is het lijden van financiële schade door een persoon of bedrijf als gevolg van een planologische maatregel. Denk hierbij aan iemand die in het buitengebied woont met open akkerlandschap voor de deur en waarbij het bestemmingsplan geen bebouwing aldaar toelaat. Vervolgens wordt door de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan de bouw van woningen toegestaan en wordt voor de deur een appartementencomplex gerealiseerd. Dit kan tot gevolg hebben dat de waarde van de bestaande woning afneemt. Op grond hiervan kan een verzoek tot tegemoetkoming van de planschade worden ingediend bij de gemeente. Maar die schade wordt nooit volledig vergoed, want een deel daarvan blijft voor eigen rekening. Juridisch gezegd: een percentage van de schade behoort tot het ‘‘normaal maatschappelijk risico’’.

Tot voor kort ontstond er veel onduidelijkheid over de toepassing van het percentage normaal maatschappelijk risico bij planschadezaken. Met de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402, lijkt hier verandering in te komen. In deze uitspraak geeft zij namelijk handvatten voor de uitvoeringspraktijk van de beoordeling welk percentage als normaal maatschappelijk risico moet worden gehanteerd. Voordat hierop specifiek wordt ingegaan, zal eerst worden stilgestaan bij de vraag wat het normaal maatschappelijk risico precies inhoudt.

Normaal maatschappelijk risico

Indien een belanghebbende stelt in een nadeligere positie te zijn beland als gevolg van een nieuw planologisch plan of besluit, kan hij of zij zoals gezegd een planschadeverzoek indienen bij de gemeente. Dit is geregeld in afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening(hierna: Wro). Hierin staat echter vermeld dat bij een eventuele tegemoetkoming in de ontstane schade een gedeelte voor rekening van de aanvrager blijft en dus tot het ‘normaal maatschappelijk risico’ behoort. Veel van de discussiepunten in planschadezaken zien dan ook op de hoogte van het percentage van dat normaal maatschappelijk risico. Op basis van artikel 6.2 Wro geldt namelijk altijd een minimumpercentage van twee procent van de schade. Het bestuursorgaan moet daarbij van geval tot geval beoordelen of dit percentage al dan niet moet worden verhoogd. Hierbij geldt wel dat: des te hoger het percentage, des te zwaarder de motiveringsplicht voor het bevoegd gezag. Factoren die een rol spelen bij het vaststellen van het percentage zijn dan ook niet in de wet, maar in de jurisprudentie van onder meer de Raad van State te vinden.

Lijn in jurisprudentie

De uitspraak van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6492 is (onder meer) van belang. In deze uitspraak bepaalde de Raad van State welke criteria in acht moeten worden genomen bij de bepaling of eventuele planschade op grond van het normaal maatschappelijk risico voor rekening van aanvrager moet blijven en in welke gevallen reden bestaat om een hoger percentage aan normaal maatschappelijk risico te hanteren dan het minimum forfait van 2%. Het belangrijkste uitgangspunt daarbij was:

“Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.”

Kortom, van belang is dus hoe de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Vanzelfsprekend leidde dit tot een scala aan jurisprudentie over de toepassing van het percentage, waarbij sommige situaties door de Raad van State verder zijn uitgekristalliseerd.
Zo is bijvoorbeeld in het overzichtsarrest over planschade van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) bepaalt dat een percentage van 5% kan worden gehanteerd, indien sprake is van waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag. Niet veel later heeft de Raad van State in haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620, bepaalt dat dit ook geldt voor de situatie waarbij de desbetreffende locatie geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont (voor de helderheid, een inbreidingslocatie houdt in dat sprake is van bebouwing op een grondgebied dat reeds omsloten is door gebouwen, terwijl een uitbreidingslocatie daarentegen ziet op het bebouwen van nieuwe terreinen buiten de grenzen van de bebouwde omgeving).
Indien er sprake is van een uitbreidingslocatie en niet van een inbreidingslocatie of een mengvorm van beide, dan kan een drempel van 5% alleen gehanteerd worden indien (I) de planologische ontwikkeling, naar haar aard en omvang, binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving én (II) binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, aldus de Raad van State in de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:280.

Uitspraak Raad van State 3 november 2021

Naar aanleiding van de vele jurisprudentie is uiteindelijk veel onduidelijkheid ontstaan. Zo ontstond er geen duidelijkheid over de vraag welk percentage als normaal maatschappelijk risico moest worden gehanteerd, indien niet aan alle, maar steeds aan enkele criteria werd voldaan. Deze onduidelijk heeft de Raad van State grotendeels weggenomen met haar recente uitspraak van 3 november 2021. Allereerst heeft de Raad van State in deze uitspraak een overzicht gegeven van alle heersende jurisprudentie. Vervolgens wordt in r.o. 7.15 het toetsingskader verder uitgewerkt:

De Afdeling zal voor het bepalen voor de hoogte van de drempel de volgende handvatten geven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro aangewezen.

Aan de hand hiervan besluit de Raad van State in deze procedure een drempel van 3% toe te passen en niet een drempel van 4% zoals de rechtbank wel had gedaan. De Raad van State geeft hierbij aan dat het in deze zaak gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid, maar die niet past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving. Daarbij sluit zij aan bij het advies van STAB dat was opgesteld. Daarin werd geconcludeerd dat de ontwikkeling niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past, omdat de structuur nabij de woning van appellanten van solitaire lintbebouwing (=lineaire bebouwing zonder achterliggende rijen woningen) in het gebied is vervangen door een aaneengesloten lint en omdat achter hun woning in de nieuwe situatie sprake is van een geheel nieuw stratenplan op voormalige agrarische gronden. Dit maakt dat de ontwikkeling niet geheel ‘‘in de lijn der verwachting lag’’, aangezien aan een van de daarvoor geldende indicatoren in zijn geheel niet is voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee de toegepaste drempel van 4 procent onvoldoende gemotiveerd (r.o. 8.4). Kortom, in plaats van een ‘‘eigen risico’’ van 4% bleef het 3%. Stel dat de schade in deze procedure € 1.000.000,- bedroeg, dan betekent 1% toch een verschil van € 10.000,-, wat nu wèl werd vergoed.

Conclusie

Al met al zien de discussies rondom planschadezaken met name op de hoogte van het percentage. De wetgever heeft enkel een minimum forfait van 2% opgenomen in de wet waardoor het in beginsel aan het bestuursorgaan is om- aan de hand van relevante omstandigheden – dit percentage al dan niet te verhogen om zo een lager schuldbedrag te behoeven uit te keren. Hoewel de beoordelingsruimte hierbij erg groot lijkt, toetst de Raad van State toch indringend of het bestuursorgaan haar keuze wel goed heeft onderbouwd. Daarbij heeft zij de afgelopen jaren tevens enkele criteria opgesteld die in acht moeten worden genomen bij iedere beoordeling. Met haar uitspraak van 3 november jl. vult zij dan ook het bestaande toetsingskader verder aan. Hiermee wordt beoogd de onduidelijkheid rondom het percentage normaal maatschappelijk risico weg te nemen. Dit is anders straks onder de Omgevingswet waarbij een vaste minimum forfait van 4% zal worden opgenomen voor indirecte planschade.

Wat betekent dit voor u?

Loopt u in de praktijk tegen een planologische ontwikkeling aan in uw directe omgeving en bent u van mening dat u daardoor schade lijdt? Weet dat u dan mogelijk recht heeft op vergoeding van die schade! Dan zult u bij het indienen van een verzoek ervoor zorg moeten dragen dat het percentage van het normaal maatschappelijk risico zo laag mogelijk wordt vastgesteld, zodat het bedrag voor u zo hoog mogelijk is. Heeft u een vraag over het planschaderecht, of wilt u meer weten hierover? Neem dan contact op met Sarah el Yaacoubi.

Nog beter is het om al vóór de planologische ontwikkeling aan de bel te trekken bij de ontwikkelaar of bouwer, maar dat zal ik in een latere blog behandelen.